气候革命中的中国棋局-【zixun】

气候革命中的中国棋局

中国页岩气网讯：7月10日，第五轮中美战略与经济对话首日，中美就气候变化合作宣布五项行动计划，即载重汽车减排、增加碳捕集利用和封存、提高建筑和工业能效、加强温室气体数据收集和管理以及推广智能电网。

自从签订《京都议定书》之后，气候变化合作已经成为全球很多国家的共识，有效的全球气候变化合作机制，正在探索中。不少有条件的国家，甚至包括拒绝签订《京都议定书》的美国，都形成了自己的国际气候变化合作框架、碳交易市场、碳减排机制。就我们国家而言，铁腕治理高耗能产业，公开做出碳减排国际承诺，酝酿推出碳税等努力，在国际上也是有目共睹的。

但是，要特别看到，之前在《京都议定书》基础上发展起来的气候变化全球应对机制，目前看，起到的作用是有限的。如何有效平衡历史责任和现实责任，发达国家责任和发展中国家责任，成为全球气候变化合作进一步深入的阻力。原因何在？也许，这一切都要归咎于对于生产者责任的过多强调。

“谁污染，谁治理”思路需要改变

按照联合国气候变化框架公约，我们惯常认为生产者是排放主体，即“谁污染，谁治理”。 初看起来，这一结论很有道理；而且，因为生产主体相对集中，容易找到打板子的对象，责任追究成本也相对较小。

但是，从经济学的角度，没有消费就没有生产，没有需求就没有供给。象牙买卖为何屡禁不止？鲸鱼捕杀为何难以根绝？不论是有形物品还是服务的提供，都是为了满足人类的需要。

同理，碳排放的根源，不是那些相关的生产者的牟利驱动，而是人们对相关产品的消费；相应地，责任也应该不完全在生产者，而在于消费者。

从“一条腿”走路到双管齐下

所以，各国在实施减排政策和评价减排效果时，应考虑消费对碳排放的影响，由单独的生产者责任，转到综合考虑消费者责任和生产者责任。从当前的“一条腿”走路，即仅仅约束生产者一方，变成“双管齐下”，分别针对生产者和消费者“对症下药”。

在生产层面，我们已经积累了不少经验，例如，通过一些税制的设立，积累应对气候变化所需的资金；通过企业社会责任的提倡，引导企业切实参与到应对气候变化的行动中来；通过一些技术标准、产品标准、排放标准的设立，推动产业升级换代，企业向低碳、零碳生产转型等。

如果要采取“双管齐下”，有些问题就不成为问题。例如，责任的认定。消费者消费了什么，产生了多少碳排放，现有的计量技术是非常成熟的。原则应该也不是问题。消费多的人要多承担责任，消费少的人要少承担责任，甚至消费多的人还要通过资金再转移的方式，对消费少的人进行一种适当的补偿，这样的公平原则也很容易被接受。从消费层面，征税要考虑必需品和奢侈品的区分，在享受食品、服装等基本服务时，虽然不能做到免费，但应该是低价的，除此以外的物品服务，则应该缴纳高额的消费碳税。

难题可能在于，如何平衡消费者和生产者之间，其实往往也是发达国家和发展中国家的责任？

从全球范围看，生产和消费关系被割裂开来，生产区域和消费区域现在呈现逆向分布。如果把全球消费量和生产量做成两张地图，再重叠到一起，就发现其中差异巨大。生产加工集中在中国、印度等新兴经济体，消费却集中在欧美日发达国家和地区。相对而言，前者生产得多、排放得多，但收入却少，消费也少；发达国家生产得少、排放得少，但却在全球贸易格局中占据优势，收入高，消费多。考虑税收属于主权范畴内的权力，各国有各国的一套法规，国与国之间的制度、法律法规政策并不协调。估计征收数量、税收分配和流向，会成为国家合作磋商中的难点。单纯追究生产者责任，有的国家出于自我保护甚至搭便车的动机，对减排的努力大打折扣，使得《京都议定书》的实施步履维艰。

对中国的意蕴

不过，道路曲折，前途光明。这种思路不但可行，而且，有利于当前的国际政治经济合作朝一个更加公平和稳定的方向发展。虽然生产者和消费者的责任划分会引发争吵、分歧，不过，相对于历史责任和现实责任的区别与联系，显然大家达成一致意见的概率不知要大出多少。

对于中国，该思路的意义亦不难想见。当前，我国碳排放量已超过美国，国际压力增大，在当前的气候变化合作机制下，几乎陷于一种进退不得的尴尬境地。

有一说，中国就像一位厨师，烟熏火燎地给客人烹制美食。而客人吃完饭，一抹嘴，还不停抱怨大厨炒菜带来了油烟污染。这个比喻，正好是中国在气候变化问题上面临现状的生动描述。

当下，欧美之所以能够“唱高调”，大讲中国污染多，除了美国的“页岩气革命”，一个重要的原因便是其制造业已成功转移到中国、墨西哥等新兴经济体，导致本国碳排放压力大大缓解。加之全球商业规则存在的缺陷，中国陷入了上述这个厨师一样的困境，便在情理之中。一方面，在为全球经济发展、发达国家的消费改善做出了共所周知的贡献；另一方面，由于全球气候变化的话语权为发达国家所掌控，它们又大都“得了便宜还卖乖”，把中国当作全球气候变化合作领域的指责靶子，让弱势的中国屡屡陷于被动。

而推动“消费者责任”主导的“双管齐下”式全球气候变化合作新模式，则不但会为减轻中国的碳减排压力赢得更大空间，同时，也有利于有责任大国国际形象的树立。

积极创建新型大国关系，是中国正在进行的努力，气候变化恰恰是可以打的一张牌。从国际政治经济现实看，中国完全有可能，通过其他国际领域的影响力来赢取国际气候变化问题上的主动，而再通过在国家气候变化问题上形成的领导、主导地位，反过来在其他领域获得更多的国际话语权。 也许，中国应该主动提议，究竟应该通过什么样的机制、什么样的组织形式，来改变目前全球气候变化合作陷入低谷的消沉局面。

建立 “全球气候变化银行”

在联合国框架下，主张成立类似世界银行、国际货币基金组织这样的全球气候变化银行，把各国征收的消费碳税的全部或者大部，打包在一起，形成一个资金池子，通过一群专业人士，在全球范围内对应对气候变化进行整体的部署和资源调配，可能是一个可取的途径。

为什么要在联合国的框架下？首先，全球气候变化合作需要各国联动，联合国是已有的良好组织基础。其次，早在1970年联合国就规定发达国家要将其国内收入总值的0.7%用作对发展中国家的官方援助，现在只有北欧国家做到。这件事情，在谈判中，可以被当作推动各国把消费碳税拢在一起成立全球气候变化银行的引子和理由。

为什么要有资金、组织等系列条件？此前的全球气候变化合作实践证明，没钱寸步难行，没有专门的机构和专业人员，常常会沦为雷声大、雨点小。历次全球气候变化大会，哥本哈根气候大会之所以受到瞩目，就在于其倡导成立了哥本哈根绿色气候基金，意识到了光有机制没有资金，发展中国家难以得到切实帮助。

专门的机构和专业人员也很重要，这些年，全球气候变化合作实际上是在打散仗，各国、各地区之间的合作谈判，各有各的打算，难以形成有效衔接；而每年一度的全球气候变化大会，也比较松散，联合声明、协议几乎形成不了约束力。

仔细分析可以发现，这些年全球气候变化合作进展不大，各国责任不明晰，责权不对等，“搭便车”的心态普遍存在，是最直接的原因。需要多国联动的碳排放，如果想要把各国破碎的界限重新连接起来，以全球气候变化为依托，编制一套基于全球共识的统计体系，明确各国责任和权利，设立一套对联合成员国有约束的规则，集合全球各国之力来打造对全球气候变化全球治理格局，无疑是必经之路。

在操作上，资金的用途除了用于修复被温室气体破坏的环境，还可以推动相关技术研发或者推动相关的教育宣传。支出方式，可参照世界银行的项目运作，为最需要碳减排技术和资金支持的国家提供援助。至于资金来源，可以国家为单位，根据整体消费水平，计算各自需要承担份额，由各国每年集中缴纳，其消费碳税具体征收机制，自主自理；也可以把各种消费品进行分类，要求各国实行同样的消费碳税标准，各国收取后，留存征税成本、本国治理基金，余额全部上缴全球气候变化银行。

当然，以上这些都是学理性建议，细节的形成有赖于各方的探讨和深化。但是，有两点特别需要提及。第一，这个事情，只有国家间行政官员的共识是行不通的，必须将全球公众、专家和NGO全部纳入，确保程序正义。第二，要消除当前全球气候变化领域的投机和营利倾向，倒卖碳排放指标和垄断碳排放专利技术等做法，都是不可取的。

（作者系《中国低碳经济发展报告》主编、对外经济贸易大学副校长）

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